Началась борьба за градостроительные полномочия

Проект нового Градостроительного кодекса стал самым скандальным из блока 27 законопроектов в рамках реформы рынка недвижимости. Земля имеет ценность только в сочетании с полномочиями по ее застройке. Причина остроты полемики в том, что до сегодняшнего дня некоторые местные власти, прежде всего московские, успешно использовали свои полномочия в градостроительном регулировании как инструмент воздействия на инвесторов и противовес федеральной власти в процессе разграничения собственности. Теперь эту систему решено разрушить до основания. По мнению авторов проекта, нормализация отношений в сфере градостроения является важной предпосылкой удешевления инвестиционно-строительного процесса, поскольку местные власти больше не смогут диктовать инвесторам свои условия. Не пытаясь найти истину в последней инстанции, попытаемся взглянуть на проблему с точки зрения лагеря сторонников реформы. Одним из основных участников разработки проекта Градостроительного кодекса является Фонд "Институт экономики города" (далее ИЭГ).

Суть реформы

Проект содержит три принципа.

Первый - предъявление публичной властью планов развития территорий.

Второй - определение прямых процедур действий и ответственности органов власти за бездействие (в отличие от действующего закона, который никого ни к чему не обязывает).

Третий - существенные административные преобразования с точки зрения технологии процесса (регламент экспертных оценок, предоставления разрешения на строительство, актов приемки работ и пр.).

В кодекс встраивается разграничение полномочий разного уровня власти - центра, субъектов Федерации и местного самоуправления. Это комплексный документ, который структурно можно разделить на четыре сегмента: территориальное планирование, градостроительное регулирование (которое включает правовое зонирование территорий), проектирование и строительство. Существенное новшество - то, что новая идеология территориального планирования построена на разделении полномочий различных уровней власти.

Комплексность развития территорий должна быть обеспечена, с точки зрения экспертов ИЭГ, посредством совместных действий органов власти разного уровня. То есть Федерация, предлагающая планы развития территорий, должна согласовывать свои действия с субъектами Федерации, и далее - с органами местного самоуправления. Это означает, что федеральные принципы государственного управления лучше структурируются, а не то что они подменяются унитарным подходом. Каждый уровень власти согласовывает свой перечень вопросов. Этим достигается эффективность системы при соблюдении баланса интересов. Если возникают разногласия, вопросы решаются согласительной комиссией, для чего создана специальная процедура.

Развязать глаза и руки

Что касается правового зонирования, то органы местного самоуправления обязаны будут создавать и публиковать регламенты использования различных территорий, находящихся в их ведении. При этом применительно к каждой зоне будет обозначено, что именно там разрешено, и инвесторы будут освобождены от необходимости самостоятельно доказывать свое право на застройку каждого участка. Пока такого рода документы разработаны лишь в нескольких городах, но эту практику можно будет теперь развивать с опорой на Градостроительный кодекс. Это является воплощением идеи, высказанной в послании президента Федеральному собранию, что правила землепользования и застройки должны быть четко установлены государством - как для индивидуальных застройщиков, так и для корпоративных инвесторов. Действующая редакция кодекса 1998 года, правда, уже содержит схожие нормы, но в общем контексте реформы они смогут быть реально воплощены в жизнь.

Сейчас существует коллизия разных законов и нового Земельного кодекса. Есть два способа действия. Первый - когда акты предварительного согласования являются инициативой инвестора, а власти решают, разрешить или нет. Второй способ - когда власти переходят в активную позицию и сами предлагают инвесторам взять на определенных условиях участок под застройку в соответствии с планами развития данной территории. То есть власти сами формируют массив участков под застройку, которые имеют определенные регламенты использования. Но поскольку у администрации нет обязанности действовать именно по второму сценарию, ей оказывается гораздо выгоднее иметь дело в тиши кабинетов один на один с застройщиком, предъявляя ему произвольные требования взамен на предоставление участка. В результате, местные власти не заинтересованы в формировании политики использования территорий и в публичном предъявлении ее обществу.

Естественно, что застройщику это серьезно усложняет жизнь, а в некоторых местах приводит к монополизации рынка структурами, близкими к власти. Это не только создает среду для коррупции, но и делает строительную продукцию дороже для конечного потребителя, который вынужден оплачивать "подмазывание" инвестором административной машины. Кроме того, многие мелкие инвесторы вообще оказываются вне игры, и это никак не способствует развитию конкуренции на строительном рынке. А без конкуренции в бизнесе, как известно, не может быть и конкурентных цен. Реформа по созданию рынка доступного жилья имеет две составляющие - стимулирование спроса, который делает строительство выгодным для инвестора, и стимулирование самого предложения, позволяющего задействовать рыночные механизмы ценообразования. Так вот, норма о предъявлении властью норм застройки территорий как раз направлена на развитие предложения на рыке. Если этого не сделать, то развитие ипотеки и рост доходов только приведут к удорожанию жилья.

Конструктивная демократия

Отдельная глава кодекса посвящена механизмам участия общественности в обсуждении градостроительных планов. Причем особо прописан предмет возможного согласования с жителями, чтобы этот демократический процесс не был использован для блокировки планов развития. Понятно, что жители могут протестовать, например, против развития дорожной сети (мы это видим по Москве). Но это не должно останавливать строительство, если оно - в интересах всего города. Жители имеют право участвовать в обсуждении границ территорий, предназначенных для определенного целевого использования. Но если участки определены, никто уже не вправе ограничивать действия инвестора ничем, кроме установленных для данного участка градостроительных регламентов и общих технических норм.

Чрезвычайно важный момент - контроль за проведением строительной деятельности. Известно, что сейчас процесс предварительных согласований зарегулирован, но когда все бумажки подписаны, контроль сходит на нет. Решено, что предварительные экспертизы должны быть четко регламентированы, а надзор за строительством усилен, но ограничен только особо опасными объектами. Сейчас деятельность экспертов порой граничит с произволом, поскольку она ничем не регламентирована. Вопросы зачастую решаются с использованием административно-финансового ресурса.

После принятия кодекса экспертиза будет нужна только для оценки особо опасных или технически сложных объектов. Все остальное - профессиональная ответственность проектирующих и строительных организаций, которую и нужно контролировать. На сегодня наблюдается парадокс: экспертизу осуществляет государственный орган, а реальную ответственность он не несет. Поэтому необходимо создание сводных технических регламентов, отвечающих современным требованиям, которыми и должны руководствоваться застройщики. При этом каждый раз не нужно будет согласовывать одно и то же. Уже это существенно удешевит и сократит процесс предстроительных согласований. Если местный орган власти не предъявил планы развития своих территорий, он не может объявить о резервировании или изъятии земельных участков. В этом проявляется принцип взаимной ответственности, характерный для гражданского общества.

Стрелочники могут спать спокойно

Кодекс вводит имущественную ответственность за действия, причинившие вред жизни, здоровью или имуществу. Солидарную ответственность должны нести застройщик, подрядчик, проектировщик и орган, подписавший разрешительную документацию. Организации, ответственные за проектирование и строительство, должны в обязательном порядке страховать свою профессиональную ответственность. Кроме того, предлагается обязательное членство в саморегулируемой организации. Последнее, заметим, является спорным положением, поскольку это является, по сути, суррогатной формой допуска к профессии. В случае недостаточной прозрачности и демократичности саморегулируемых организаций такое положение может привести к регулированию данной сферы бизнеса в интересах верхушки организации. Надо сказать, что закон о саморегулируемых организациях еще не принят, так что их роль еще предстоит уточнить. Тем не менее, такие организации должны сыграть большую роль, поскольку, помимо существующих технических регламентов, обязательных по закону для всех участников рынка, они будут вводить дополнительные, более жесткие, стандарты профессиональной деятельности.

Алексей Маслобойников